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“十三五”规划如何破旧立新?
发布时间:2015-09-15 来源:中国发展网  作者:佚名 网络编辑:网络编辑 浏览次数:964 次

 

又到五年规划时,从中央到地方,“十三五”规划及前期研究工作已陆续展开。与“十二五”的发展环境相比,“十三五“规划面临的国内外环境大不相同。中国经过30余年的改革开放,一只脚在市场经济里,另一只脚被计划经济行政指令深度影响,两股力量纠缠博弈。无论是经济还是城市转型,又到了下一个转型发展的十字路口。

一些地方会将“十二五”规划改几个数字就成了“十三五”规划,放之四海而皆准。但是,若想“十三五”规划高屋建瓴又不落窠臼,就需要把握如下要点:

一要面向问题制作规划。对各级政府而言,五年规划是具有前瞻性系统性的战略规划,本身就是规划语言、社会学语言、经济学语言的一种体系性的综合运用。所面临的问题也是多元而复杂的。有社会的问题,有产业的问题,有土地的问题,有管理的问题,有空间的问题,有民生的问题……诸如此类问题,相互交叉影响,这就使得五年规划复杂而具体,既要有高度又要有可操作性。

二要尊重市场经济规律。五年规划通常会涉及比较具体的发展目标和产业选择。如果我们对每年的五年规划和地方产业规划加以对比评估,就会发现许多产业的目标都无法实现,其中最大的问题就是在制定规划时以行政意志为导向,较少考虑市场规律。

城市的发展、产业的聚集自有其规律,城市空间的形成,与生活在其中的人需求有关系;而人口的聚集,是因为就业或市场的需要,资本的流向,与对利润的追逐有关……因此,政府的制度设计和决策,就需要淡化行政干预,顺应市场力量、顺势而为,才能事半功倍。

三要引导公众参与政策制定。现代社会,民众对个性的追求,对自身利益的诉求也日益强烈。而各种新媒体的使用,使得信息的流动、传播,更加便捷,也使得政府往往很难在信息传媒中占据主导优势,很难通过几句口号和标语来引导舆论。要化解民众和政府间日益激烈的冲突,需要在规划之初就考虑公众的参与,化矛盾于未然。

以在国内引起无数冲突的征地拆迁为例,欧美国家也有对土地的强制征收法规,法国的公用征收制度,英国的土地强制购买,以及美国的国家征用权,而这些制度,都是在万不得已时才为之的手段,同时也会为防止政府滥用此项权利,进行严格规范。这样的公众参与机制,一方面保证了公众利益,另一方面,也减少了因拆迁征地造成的激烈冲突。

四要注意规划的协调统一。发改部门主导的五年规划又与产业规划、国土资源部门编制的“土地利用总体规划”和城乡建设部门编制的“城乡规划”密切相关,因为它们牵涉到经济、空间和土地等几大关键要素。

从理论上说,经济社会发展本身是一个统一的整体,土地利用、空间形态、产业发展与人口规模作为社会经济发展的构成要素,按其内在联系,它们本来就是社会经济发展这个统一体的不同侧面。在发展过程中,它们结成互相影响、互相作用的关系,具有天然的内在联系。现在这些规划分属不同的部门,更需突破行政壁垒,协调统一。

五要关注社区管理问题。中国的城镇化经过二三十年大跃进般的建设,已建成的社区和城市如何管理,已成为了一个新的课题。笔者在江苏、山东等地调研时,就曾遭遇许多基层干部的抱怨,房地产商把房子卖了钱就走了,随着时间的推移,一些质量不好的房屋和社区问题逐渐显现,如社区环境问题、给排水管道不通、配套设施不足等问题,都留给了地方政府。而这样鸡毛蒜皮的小事,极易在社区居民中形成共鸣,最后发展为群体性事件。

近20年的住房商品化的浪潮中,个人住宅由单位福利变为了社会商品,在这样的时代背景下,家庭和居民个体,都不再受单位的约束,对舒适生活的追求日益个性化。而社区居委会的职责,还是计划经济时代的模式:更像一个区政府和街道办的下级机构,而不是居民的自治组织。居委会的日常工作,更多的是为了对上负责,而不是为居民服务。因此,当下的社区管理工作,是该继续管控,还是放权自治,是政府在制定政策时需面对的问题。

六是政策细则需对症下药。“十三五”规划包括了从国家、省再到县市、城区等各个层级,层级不同,政策的弹性自然不同。那么,越是基层的行政单位,越需要根据实际情况分门别类的制度政策。我们以户籍制度为例,国家新型城镇化规划用了许多笔墨阐述“人的城镇化”,户籍改革将会是许多地方规划关注的一大热点。

笔者近日到西部的中小城镇调研时,发现当地缺乏产业支撑,即便是制定了优厚的户籍政策也难以吸引农民落户。而在东部发达地区的城镇,道路修得很宽阔,建筑修得很华丽,但缺少人气,当地也不愿意大开户籍之门,因为会对当地的教育资源、医疗资源造成冲击。那么,对于推动“就地城镇化”的“户籍制度改革”等关键政策,就应根据各地的发展阶段和财力支撑,制定细则,一刀切的政策可能南橘北枳,适得其反。

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